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大众信用管理与区域法治建设

 

 

大众信用管理与区域法治建设

 

中共沛县县委常委、政法委书记  张兴涛

 

诚信是中华民族的传统美德。孔子说:“人而无信,不知其可也。”孟子讲:“诚,天之道;思诚,人之道矣。”在中国传统思想文化宝库中,诚信被公认为五常之本、百行之源。而法治尽管源自古希腊、发达于西方近现代社会,但业已成为人类政治文明的重要成果而超越了东西方。在我国,建设社会主义法治国家已经被确定为我国的基本方略和治国理政的基本方式,也是经济社会健康发展的基础。就诚信与法治的关系而言,诚实信用构成了法治原则的重要组成部分,而法治建设则是加强诚信管理的重要途径。

一、我国信用秩序现状

改革开放以来,随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转轨,信用问题逐渐引起了人们的注意。为维护市场经济发展所必需的信用秩序,国家制订了一系列的法律法规,出台了一系列政策,在维护合法债权、制止逃废债现象、强化收息等方面采取了很多措施,发挥了一定的作用。80年代以来,我国先后颁布实施了《民法通则》、《企业破产法》、《民事诉讼法》、《票据法》、《担保法》、《合同法》等一系列经济法规,初步形成了必要的法律体系。今年3月15日,《征信管理条例》正式实施生效,解决了征信业发展中无法可依的问题。《条例》明确人民银行及其派出机构是征信业监督管理部门,依法履行对征信业和金融信用信息基础数据库运行机构的监督管理之责。但是我国信用约束机制不仅没有得到加强,在很多方面还弱化了,社会经济生活中不讲信用、无视信用、破坏信用的现象比比皆是。呈现以下特点:(1)不讲信用之人不再有羞耻之心,讲诚信的人反而被认为是不会变通之人。(2 )政府信用严重下降,已经一定程度上影响了政府公信力。(3)信用秩序混乱成为普遍现象,而且波及范围和影响在不断扩大。很多人感到守信用吃亏,不守信用占便宜,债务人对银行、个人等各种债务想法逃避,无抵押约束的债务安全性严重下降。有的理论界人士甚至认为我国目前已经或正在形成所谓的“赖帐经济”。这些不仅直接侵害债权人的利益,而且危害着整个国民经济的正常运行。

二、我国信用管理的法治环境

(一)法治环境不断完善。法治环境是制约个人信用制度建设的关键因素之一。从总体上来说,由于我国个人信用法制建设起步较晚,个人信用制度的法治环境建设总体不佳,但是正在逐步完善。经过近十年努力,在吸收了国际征信行业发展、管理的经验,并向全社会公开广泛征求意见的基础上,今年3月份,我国《征信管理条例》正式出台。《条例》包括总则、征信机构、征信业务规则、异议和投诉、金融信用信息基础数据库、监督管理、法律责任等几大部分内容。理清了征信管理部门及职责,明确县级以上地方人民政府和国务院有关部门依法推进本地区、本行业的社会信用体系建设,培育征信市场,推动信用行业发展,旨在促进社会各界形成合力,共同推进社会信用体系建设。《条例》对从信息的采集范围、采集方式、使用方式,到保存期限等整个征信业务流程都做出了明确的规定,这些规定也区分了个人征信和企业征信,有效解决了个人隐私保护等敏感问题。在监督管理和法律责任上,《条例》也规定了作为征信业监管部门的人民银行对征信机构、金融机构和相关信息提供者、使用者的监管职责和措施,并明确了监管机构、征信机构、金融机构和信息提供者、使用者的法律责任,以期有效地规范征信市场,维护信息主体的权益,进一步保护了信息主体的权益。

(二)失信惩罚机制逐步建立。在信用制度较为健全的欧、美等发达国家,在信用档案中留下失信记录者将为此付出沉重的代价。在美国,消费者只要被Chex Systems登录,即使仅仅是一两张支票迟付,都会被自动记录在案并保存5年,使用该数据库的多数大银行将因此而拒绝为此人开立任何支票账户。在《征信管理条例》出台以前,我国长期以来仅靠道德来约束信用,没有形成对失信者的惩戒机制。在缺乏失信惩戒机制的情况下,信用市场上表现出格雷欣法则,即失信者不但得不到应有的惩罚,反而还能从中获利甚至获取暴利,而守信者却因守信而遭受损失,在市场经济中受到排挤,从而出现失信者驱逐守信者的现象。随着《征信管理条例》出台,我国失信惩罚机制将不断完善,失信行为受到的惩罚将会加大。

(三)信用执法更加严格。法律作为市场经济运行规则的最高维护者,直接规范了社会中每个行为主体的具体行为,应该具有很强的权威性和约束力。但我国当前法律信用严重不足,法律约束软化,有法不依、执法不严、违法不究的现象相当突出和普遍。这主要因为,失信行为可以使违法者获得巨大的“违规收益”,成为最大的收益者,长此以往,势必导致法纪废弛,失信行为更加泛滥。比如,地方政府过度干预,执法部门执法不严、违法不究,对失信者以罚代法,使政府信用和法律信用大打折扣。为此,信用执法力度要更加严格,提高执法者的专业水平和职业道德,落实执法者的个人法律责任,确保《征信管理条例》落实到位,确保信用体系顺畅运行。

三、进一步加强信用法治建设的必要性

(一)诚实守信是经济发展的基础。市场经济是一种信用经济,必须以良好的社会信用为基础。信用的发展不仅可以推动经济社会发展,维护市场秩序,还可以有效预防和遏制犯罪。社会信用环境不好,将极大增加发展成本,严重影响经济的运行效率。没有良好的社会信用,不重视对社会信用资源的开发与利用,就不可能建立起现代化的市场经济体制和现代化的市场经济。

(二)诚实守信是整个社会核心。社会信用主要由国家信用、企业信用和个人信用三部分组成。个人是市场中最基本的交易主体,任何经济活动(包括生产、销售和商品价值的最后实现即消费活动)都离不开个人的参与与控制。个人信用状况整体不佳,企业信用和国家信用就缺乏应有的微观基础与微观环境。过去,我国较多地注意到了企业信用状况的好坏和国家的整体信用形象,而忽视了个人信用的核心基础与地位,没有对个人信用状况予以相应的关注,这是一个严重的不足。

(三)诚实守信是社会运行的客观需要。目前,我国建立个人信用制度的意义非常重大。首先,它能有效打破制约消费信贷业务拓展和消费结构优化的最大瓶颈——个人信用短缺问题。建立个人信用制度,将极大地增加公民守约意识,树立良好的信誉形象,从而优化银行开展消费信贷的信用环境。其次,个人信用制度的建立对于优化社会信用环境,促进社会信用资源的开发与利用,提高各种社会经济活动的运作效率具有重要意义。

(四)法治对信用建设更有约束。应该说,道德约束具有一定的作用。但是,我们也应该更清醒地发现,当市场涉及的领域越来越多的时候,道德谴责的力量也显得越来越苍白无力。没有制度约束或者制度约束软化会导致谁讲信用谁吃亏的尴尬局面。因此,我国要优化个人信用环境,就必须建立更为有效、科学的个人信用制度。

四、国外信用法治经验及借鉴

(一)英美法系国家。以美国为例。美国是世界信用交易额最高、信用管理行业最发达,同时也是世界上最早制定信用交易法律的国家。(1)立法方面:美国自1968年颁布《统一销售信贷法》以来,其后的40多年间先后颁布了14部相关法律,如《诚实信贷法》,要求贷款人明示各项条款,借款人承担对应告知义务,从而防止欺诈及借款决策失误;《平等信贷机会法》,规定放贷人仅因种族、宗教信仰、肤色、性别、年龄、婚姻状况、国籍、享受社会福利等而拒绝向潜在借款人提供贷款,属于违法歧视行为;《公平信用报告法》主要保护消费者免受信息不准确之害;《信用控制法》,为了强化法律效力,美联储在法院同意下,可通过永久或临时的禁令和约束性法规处罚违规者。此外,还有《信用卡发行法》、《房屋贷款人保护法》、《信用修复机构法》《公平信用和贷记卡公开法》、《电子资金转账法》、《房屋抵押公开法》。(2)执法方面:为了规范和管理信用行业发展,美国没有设立专门的信用管理局,信用管理功能随着市场发展和有关法律的建立被指派或自然 分配到各有关部门。美国的信用执法机构分为两类:银行系统执法机构和非银行系统执法机构。银行系统执法机构包括财政部货币管理局、联邦储备系统和联邦储蓄保险公司;非银行系统执法机构包括联邦贸易委员会、司法部、国家信用联盟管理办公室、储蓄监督办公室等。银行系统执法机构的主要任务在于商业银行的信贷业务;非银行系统执法机构的功能主要体现在对征信和追账业的规范上。美国信用管理的主要执法部门是联邦贸易委员会(FTC)。FTC是几个主要信用管理法案的提案单位和指定的执法机构,管辖范围包括全国的零售企业、提供消费信贷的金融 机构、不动产经纪商、汽车经销商、信用卡发行公司等。而规范商业银行信用管理相关法律的执法机构是联邦储备委员会。

(二)大陆法系国家 。与英美法系国家相比,大陆法系国家专门进行信用交易立法的数量则少得多。一方面通过对民法的修改、补充或解释来规范信用活动;另一方面就相关问题制定一些单行法律。例如,1969年1月德国实施了《消费信贷法》;1961年日本颁布实施了《分期付款销售法》,并于1972年予以修改;韩国1986年12月31日颁布了《批货、零售业振兴法》,其中包含了消费信用的若干规定。在执法方面,大陆法系国家基本上也没有组建专门的执法机构。

从各国立法概况可以看出,国外对信用活动的立法呈现出多层次、多点面的特点。其中,英美法系国家的立法多采用单行法律的形式,或就信用交易活动的某些方面予以立法,如消费信用、借贷信用等;或就信用权行使中的某些环节性问题立法,如公正信用报告法、诚实贷款法等。采用这种立法模式,主要是因为对信用活动的立法涉及面过广,统一立法不够灵活且难度较大。然而,这种立法模式也带来了如何协调统一各部法律的规定以避免彼此间发生冲突的问题,对立法技术提出了更高要求。大陆法系国家的立法则更为注重运用统一立法对信用进行规范。在这种模式下,信用虽然具有了更高级别法律确定的效力,但却难以适应不同领域下信用的不同情况,且笼统的规定缺乏可操作性,而信用法又需要具备很强的技术性,这种不可调和的矛盾,也极易使信用权法律条文成为一纸空文。

综上,两种立法模式各有优缺点。考虑到我国个人信用法治化道路刚刚起步,我们认为应同时借鉴上述两种模式的有点,一方面制定完善个人信用管理方面的国家统一立法,另一方面重视发挥部门立法和司法解释等的作用,不断完善我国信用管理体系。

五、进一步加强信用法治建设的思路

(一)加快完善与个人信用相关的配套制度。具体表现为:进一步完善个人储蓄存款实名制度,实现全国银行间联网,实现个人资料信息共享;建立个人财产申报制度和个人基本账户制度,推行个人支票、信用卡等新型结算工具,完善个人债权债务管理等;建立个人破产制度,允许个人在一定条件下进入破产程序,豁免其剩余债务,保障个人信用制度良好运行。另外,还应该建立个人信用担保、保险制度,完善社会保障制度、住房制度、医疗制度等相关配套制度。这些配套制度的完善是个人信用法制化。

(二)进一步加大信用执法力度。在执法层面上,为了惩罚失信违法、犯罪行为,提高我国信用执法的专业水平和效率。我们必须完善现行的个人信用制度执法体系。第一,设立常设信用执法机构。根据我国当前经济和社会发展的需要,国家必须尽快建立专门的执法部门,对信用行业进行监督管理,对违反信用法律的中介机构进行处罚,以确保信用体系的顺畅运行。第二,加大个人信用方面的执法力度,提高执法者的专业执法水平,落实执法者的个人法律责任。第三,以公平、公正、公开原则为指导,打破地方保护主义,使全国在个人信用执法方面协调配合,实现个人信用信息资源的共享。

(三)进一步做好个人信息征集。个人信用立法应围绕信用信息的征集与个人合法权益的保护进行,个人信用信息的征集应在保护个人隐私权的情况下进行,而在保护个人权益的前提下又必须保证个人信息征集的通畅。因此,将个人信用信息征集法定化并限定个人信息的征集范围很有必要。个人信用信息,应限定为能够证明个人信用的信息,如个人收入状况、银行账户往来情况、信用卡透支情况等。而婚姻状况、宗教信仰、政治 立场等则不应该属于征集的范围。美国《平等信贷机会法》也做了类似规定,禁止任何贷款机构基于种族、肤色、宗教、国家来源、性别、婚姻状况或年龄等原因歧视贷款申请人。同时,要注意个人隐私的保护。

(四)进一步加大诚信社会建设。首先,要强化政府公信力建设。在政府内部倡导一种诚信的理念,强化其信用意识和责任意识,用诚信理念来规范和约束政府的行为。同时,要把诚信的理念内化到政府公务员的心中,化作指导公务员行为的精神指南。其次,强化政策的公信力。政府在政策的制定方面要一切从实际出发,力求使各项法律法规及方针政策的制定,适应并符合社会发展和人民利益的要求,不能制定假、大、空的政策;政策的执行中要不折不扣的执行,遵循言行一致的准则,坚决杜绝“上有政策、下有对策”现象的出现,同时注意保持政策的相对稳定性,尽量是政策执行上保持连续性和稳定性。同时,应在全社会倡导信用文化,引导社会的信用价值观,净化社会信用空气,为政府诚信的构建与完善创造良好的社会信用环境。

 

【责任编辑:唐培】